PŘEDNÁŠKA 7.7.2015, EVROPSKÝ DŮM PRAHA - O NÁVRZÍCH ZÁKONA O STÁTNÍM ZASTUPITELSTVÍ

Vážené dámy a pánové,

zájem spolku Šalamoun o přípravu zákona o státním zastupitelství vyplývá z naší praxe, v které často narážíme na pochybení státních zástupců jako na prvotní příčinu justičních přehmatů. Správné nastavení organizačních a řídících vztahů uvnitř soustavy a její racionální zasazení do rámce orgánů moci výkonné považujeme za základní předpoklad dobrého fungování úřadu. Praktické poznatky jsme konfrontovali se zkoumáním zahraničních právních předpisů. Úvahami o tom, jak by měl zákon vypadat, jsme se začali zabývat již před lety, což lze doložit prohledáním našich webových stránek. Byli jsme potěšeni, když jsme zjistili, že jsme jinými cestami a nezávisle na nich dospěli k podobným názorům jako PZ a LB, tedy k poznání o vhodnosti přechodu na třístupňovou soustavu státního zastupitelství.

Alternativní návrh zákona, který jsem vyvěsil na našich internetových stránkách, se postupně rodil několik let. Některé jeho prvky připomínají zákon o státní službě, ale ve skutečnosti dávno před jeho vydáním se inspirovaly španělským zákonem o prokuratuře.

Je přirozené, že náš pohled může být v lecčem odlišný od názorů zpracovatelů ministerského návrhu zákona, protože přistupujeme k dané látce z úplně jiného výchozího bodu. Samozřejmě může být částečně  subjektivně zkreslený, protože reagujeme převážně na výstřelky malé části státních zástupců.  S dílem těch, kteří odvádějí standardní práci, se prakticky nesetkáváme. Odlišnost pohledu je zřejmější u současného ministerského návrhu než u tisku 1054 z r.2013, protože na tom současném je podstatně více viditelné, že si státní zástupci napsali zákon pro sebe: Pavlu Zemanovi zajišťuje třináctileté setrvání ve funkci, vrchní státní zástupci mají dostat jakési bolestné v podobě převedení na NSZ do vyšší platové třídy, která jim zůstane i při pozdějším přemístění na nižší stupeň, umístění tzv. speciálu do Prahy zvýhodní pražské uchazeče o práci v něm, systém kárného řízení zůstane bezzubý jako dosud a hrozba přeložením po třech pracovních hodnoceních  s nevyhovujícím výsledkem působí humorně, protože fakticky umožňuje státnímu zástupci pracovat špatně až čtyři roky bez podstatných následků.

Souhrnným vyjádřením našeho názoru na optimální podobu zákona o státním zastupitelství měl být poslanecký návrh paní poslankyně Olgy Havlové, vedený jako sněmovní tisk č.432. Návrh byl opoziční proti dřívějšímu ministerskému návrhu, jenž počítal se zachováním čtyřstupňové soustavy státního zastupitelství a s tzv. dvoustupňovým speciálem. Naším cílem bylo zabránit opuštění myšlenky přechodu na třístupňovou soustavu, což se nakonec podařilo.

Organizační výbor Sněmovny schválil projednání tisku 432 a ustanovil zpravodajkou bývalou nejvyšší státní zástupkyni Marii Benešovou. V meziresortním připomínkovém řízení k němu bylo hodně výhrad, přičemž někteří ministři posouzení návrhu pohrdavě odmítli. Vláda možnost přijetí tohoto návrhu odmítla. Sněmovna by měla  tisk 432 a jeho pozměňovací návrhy projednávat v září, ale je velmi pravděpodobné, že se jím vůbec zabývat nebude. V každém případě počítáme s tím, že v době, kdy se zákon o státním zastupitelství dostane na pořad Sněmovny, uspořádáme další sezení.

Pro zajímavost: také ministerský návrh sklidil v meziresortním připomínkovém řízení mnoho výhrad. Porovnám-li poměr rozsahu připomínek k nákladům na pořízení návrhu, pak  tisk 432 vychází podstatně lépe.

Po vyhodnocení připomínek k tisku 432 z meziresortního připomínkového řízení a po seznámení s novou verzí ministerského návrhu, vyslaného do meziresortního řízení ministrem Pelikánem,  jsem pokročil dále k novému alternativnímu návrhu zákona, který se má uplatnit jako komplexní pozměňovací návrh k tisku 432.  Existuje ve dvou verzích, lišících se počtem „speciálů“. K tisku 432 se dnes nebudu vracet, protože již není aktuální. Radikálnější verze nového alternativního návrhu je dostupná na internetových stránkách spolku Šalamoun.

Ministerský i alternativní návrh zákona mají společné kořeny v stávajícím zákoně o státním zastupitelství č. 283/1993 Sb., od něhož šel vývoj  přes sněmovní tisky 1054 z r.2013 a 432 z r.2015 až k jejich současné podobě. Použitelné části současného zákona a jeho jazykové prostředky zůstaly zachovány. V meziresortním připomínkovém řízení paradoxně právě díky tomu byly oba návrhy kritizovány kvůli porušení legislativně technických pravidel, ale také kvůli nevhodné terminologii, i kvůli nevhodnosti úpravy některých procesních postupů. Námitek tohoto druhu je tolik, až to působí dojmem, že by bylo nejrozumnější z návrhů převzít jen osnovu a k ní napsat nové texty někým, kdo není ovlivněn znalostí současně platného zákona.

Souvislost tisku 432 a alternativního návrhu se stávajícím zákonem a s tiskem 1054/2013 je částečně zastřena zásadní změnou osnovy. Jako příklad uvádím, že ministerský návrh řeší povinnosti státních zástupců v §5, postavení vedoucích státních zástupců v §§17-23, v §§32-35 a 37, ale základní parametry postavení státního zástupce až v §§68- 79. V alternativním návrhu je pořadí těchto problematik opačné a koncentrované do ucelených bloků.

Obecně spolek Šalamoun odmítá snahy jít v právní úpravě státního zastupitelství nějakou typicky českou cestou, odlišnou od evropských zvyklostí. Dali bychom přednost ještě radikálnější reformě, spočívající v rozpuštění státního zastupitelství a vybudování prokuratury „na zelené louce“, ale v dané chvíli by to bylo politicky neprůchodné. Vzali jsme na vědomí, že přijetím raritní formy státního zastupitelství se Česká republika přihlásila do rakousko-německého okruhu právního myšlení a v alternativním návrhu jsou proto ohlasy zejména na rakouský zákon  o státním zastupitelství.

Neděláme si iluze, že alternativní návrh vytlačí návrh vládní. Nicméně soudíme, že může posloužit jako inspirace pro pozměňovací návrhy.

Než se začnu zabývat srovnáním obou návrhů, vyjádřím se k otázce, zda vůbec potřebujeme nový zákon, či zda bychom nevystačili s novelizací toho současného. Podle názoru spolku Šalamoun je nutná reforma státního zastupitelství, která je tak zásadní, že ji nelze doprovodit pouhou novelou. Potřeba reformy státního zastupitelství, vydání nového zákona a nahrazení nejvyšší státní zástupkyně Renaty Vesecké nějakým spasitelem patřily k heslům volební kampaně ODS v r.2010 a byly reakcí na tzv. válku žalobců, která vypukla kvůli zásahu NSZ do tzv. kauzy Čunek. Jejich hlasatelem byl paradoxně Jiří Pospíšil, který ve vztahu ke „kauze Čunek“ a k válce žalobců sehrál úlohu capo di tutti capi. Po nástupu Nečasovy vlády začala realizace proklamovaných reformních záměrů, ale snahy se vyčerpaly odvoláním Renaty Vesecké, Vlastimila Rampuly a Mileny Hojovcové a jmenováním Pavla Zemana, Lenky Bradáčové a Ivo Ištvana. Pavel Zeman ovšem rychle zjistil, že při dané organizační a řídící struktuře soustavy žádné radikální změny v jejím chodu neuskuteční, protože k tomu nemá pravomoc. Proto začal připravovat reformu, spočívající v přechodu na třístupňovou soustavu a v tomto směru vedl vypracování nového zákona. Jeho návrh prošel v r.2013 za působení ministra Pavla Blažka do prvního čtení v Poslanecké sněmovně jako tisk 1054. Ministryně Marie Benešová jej stáhla a až Robert Pelikán předložil návrh, který na tisk 1054 navazuje. Vývoj zašel tak daleko, že se nelze vrátit zpět. Pokud bychom dnes rozhodli o zachování čtyřstupňové soustavy, tvůrčí potenciál nového vedení státního zastupitelství by zůstal nevyužitý, zůstali bychom na půl cestě.

Druhá předběžná otázka zní, zda by nebylo rozumné odložit přechod na třístupňovou soustavu až do přijetí nového trestního řádu nebo zda by nebylo vhodné uskutečnit jej až současně s rušením vrchních soudů. Spolek Šalamoun odklad přijetí nového zákona odmítá z praktických důvodů. Je-li důvodem jeho přijetí potřeba zlepšit fungování úřadu, pak jde o naléhavý úkol, jehož odklad by způsobil společenské škody. Při politické nestabilitě našich poměrů a s ní souvisejícím častým střídáním ministrů se nelze spoléhat na to, že nový trestní řád bude vydán rychle, či že dojde k rychlému rušení vrchních soudů. Vázat reformu státního zastupitelství na ně by znamenalo smířit se s rizikem jejího odkladu o několik let. Proto soudíme, že odklad je nežádoucí.

Ostatně z připomínek Vrchního soudu v Praze k ministerskému návrhu zákona vyplývá, že jeho soudci nebudou vnímat zrušení vrchních státních zastupitelství úkorně a ministerstvo ve vyjádření k připomínkám ústavněprávního výboru správně vysvětluje, že vazba mezi zákonem o státním zastupitelství, který je organizační normou, a trestním řádem, který je normou procesní, není tak silná, aby byla nutná časová koordinace jejich novelizace.

Důvody pro zavedení třístupňové soustavy, s kterým počítá jak ministerský, tak alternativní návrh zákona, lze jednoduše shrnout takto:Vrchní státní zastupitelství nevznikla z potřeby zajištění efektivního řízení soustavy, ale jako projev bezradnosti či nedůslednosti při řešení situace, která nastala, když po rozpadu čsl. federace na území ČR zůstaly vedle sebe federální a republikové orgány. Ačkoli je Česká republika unitární stát, v justici a státním zastupitelství se uplatnil zemský princip členění státu, což je samo o sobě překážkou jednotného výkonu spravedlnosti na celém jeho území. V trestním řízení na sebe navazují policie, státní zastupitelství a soudy. Jejich organizační a řídící struktury by na sebe měly navazovat.  Organizační struktura policie navazuje na krajské uspořádání. Cílově by měla být základem i pro strukturu státního zastupitelství a soudů. Vrchní státní zastupitelství jsou v každém případě cizorodým prvkem. Kromě toho vrchní státní zastupitelství fungují jako zeď mezi nejvyšším státním zástupcem a základní masou státních zástupců, čímž je u funkce nejvyššího státního zástupce narušen závazný soulad mezi úkoly, odpovědností a pravomocí řídícího pracovníka. Ostatně čím více pater má organizační a řídící struktura soustavy, tím je její řízení méně efektivní.

Námitka, že přechodem na třístupňovou soustavu se posílí postavení nejvyššího státního zástupce, takže se přiblížíme k prokuratuře, je mylná. Především prokuratura není sprosté slovo, ale převažující organizační forma zastupování veřejné žaloby. Generální prokurátor je nadřízeným všech prokurátorů ve státě, kdežto státní zástupci budou nadále podřízenými jen svých nejbližších nadřízených. Povahu prokuratury bude mít pouze speciální státní zastupitelství, pokud projde beze změny ministerský návrh zákona.

Na námitku, že  přechodem na třístupňovou soustavu vznikne nesoulad mezi strukturou státního zastupitelství a justice, v které zůstane zachována čtyřstupňová soustava, odpovídám, že není správné zaměňovat články a stupně řízení. Vrchní soudy jsou soudy druhého stupně, čili soudní soustava je z procesního hlediska třístupňová.

Oba návrhy zákona, jimiž se zde budeme zabývat, se shodují v tom, že zavádějí třístupňovou soustavu a zřizují speciální státní zastupitelství pro potírání závažné hospodářské a majetkové trestné činnosti a korupční kriminality. Shodují se dále v těch částech, jež přebírají bez podstatných změn ze zák.č. 283/1993 Sb., popř. z tisku 1054/2013.

V připomínkovém řízení se vyskytly námitky, že tisk 432 podřizuje státní  zástupce zákonu o státní službě, což není pravda. Obsahuje ovšem některé mechanismy, převzaté ze zahraničních právních úprav, které jsou podobné nebo shodné jako mechanismy zákona o státní službě a jsou pro správu státního zastupitelství dobře použitelné. Upozorňuji ostatně, že rakousko-německé právo přiznává státním zástupcům postavení úředníků se zvláštní povahou činnosti, takže se nedopouštím zásadního kacířství.

Považuji za užitečné vymezit se vůči mantře o nezávislosti státního zastupitelství. Především mi dosud nikdo srozumitelně nevysvětlil, jak se v současnosti projevuje deficit nezávislosti v současném postavení státního zastupitelství. Jako naivní laik si myslím, že nejvíce starostí o nezávislost mají nejvyšší státní zástupci, když se státní zastupitelství dopustí něčeho, co by mohlo vést k jejich odvolání.

 Státní zastupitelství se historicky vyvinulo z funkce právního zástupce panovníka v trestním řízení, čili jeho původní funkce je advokát státu. Advokát slouží klientovi, není proto na něm zcela nezávislý. Je samozřejmě nutné, aby státní zastupitelství bylo chráněno proti zadávání úkolů nebo odebírání případů z politických důvodů a aby byl procesně nezávislý státní zástupce, který vede trestní řízení. Nemůže to ale jít tak daleko, aby nejvyšší státní zástupce podléhal jen pánubohu, aby státní zastupitelství samo určovalo priority trestní politiky státu a zcela se vymykalo vnější kontrole. Pravomoc státního zastupitelství se odvozuje delegováním z pravomoci  vlády, musí jí být proto podřízeno. Ostatně v některých státech nejvyšší šéf úřadu přichází a odchází s vládou, aniž by to ohrožovalo právní poměry v zemi.

Ministerský návrh definuje státní zastupitelství jako soustavu justičních orgánů, určených k zastupování veřejné žaloby v trestním řízení. Tato definice vyvolala hromadný nesouhlas v připomínkovém řízení, protože naráží na Ústavu. Nicméně ministerstvo na ní nadále trvá. Je fakt, že státní zástupci se snažili prosadit změnu ústavy, která by jim zaručila samostatné postavení ve struktuře orgánů státní moci, ale neuspěli. Soudci namítají, že justiční orgány vytvářejí spravedlnost, což státní zastupitelství nečiní a v trestním řízení soudním je pouhou stranou řízení, na označení „justiční orgán“ proto nemají nárok. Není to úplně přesné, protože některé úkony státního zastupitelství v předsoudní fázi trestního řízení  mají povahu úkonů restorativní justice. Nicméně vidím v lpění na tomto označení především projev snahy státních zástupců o uhájení jakéhosi nadřazeného postavení svého stavu, které odmítám.

Alternativní návrh definuje státní zastupitelství jako soustavu orgánů právních služeb k ochraně veřejného zájmu, zastupujících veřejnou žalobu v trestním řízení a  garantujících zachovávání zákonnosti v předsoudních fázích trestního řízení. Tato definice je ústavně komfortní a proti ministerské definici zdůrazňuje význam státního zastupitelství jako orgánu, řídícího neveřejnou předsoudní fázi trestního řízení. Rozšíření definice není náhodné: úkony, které činí státní zastupitelství v předsoudní fázi trestního řízení, jsou mnohdy obsáhlejší a významnější než zastupování před soudem. V této fázi jedná státní zastupitelství neveřejně a samostatně, kdežto jako orgán žaloby je pouze stranou řízení. Mimo to většina justičních přehmatů má kořeny právě v pochybení státních zástupců v předsoudní fázi trestního řízení. Pojem „předsoudní fáze“ vytýkala některá připomínková místa. Zahrnuje prověřování a trestní stíhání, pro které v naší terminologii nemáme společný název. Pojem „trestní řízení“ by byl nevhodný, protože jeho součástí je i soudní řízení trestní.

Ministerský návrh v podstatě zachovává současné neurčité až stydlivé vymezení vztahu ministra spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství. Ministr je silný pouze jako navrhovatel na jmenování nejvyššího státního zástupce, kterého navrhuje vládě bez předchozího výběrového řízení. Na návrh nejvyššího státního zástupce jmenuje krajské státní zástupce, vedoucího SSZ a okresní státní zástupce. Dále se návrh zmiňuje, že ministr projednává s nejvyšším státním zástupcem priority vládní trestní politiky a nejvyšší státní zástupce s ním projednává obecné pokyny nejvyššího státního zástupce, což dosud nemusel. Nejvyšší státní zastupitelství má vůči ministerstvu informační povinnost, ale přísluší mu právo rozsah a obsah poskytovaných informací omezit. Pokud nebude nejvyšší státní zástupce plnit dobře své úkoly, ministr spravedlnosti nebude mít k ruce jiný prostředek k jeho odvolání než kárnou žalobu. Ponese tedy před vládou, parlamentem a veřejností odpovědnost za stav resortu, ale v případě výskytu nepřístojností v jednání nejvyššího státního zástupce bude odkázán na mínění kárného soudu. O odvolání nejvyššího státního zástupce před vypršením funkčního období může rozhodnout pouze kárný soud.

Jinak je to ovšem v oblasti státní správy státního zastupitelství, kde návrh přebírá stávající právní úpravu. Převzetí je částečně nelogické: má-li být soustava autonomní, mělo by nejvyšší státní zastupitelství řídit státní správu všech podřízených složek. Ale nepovažuji to za zásadní vadu.

Alternativní návrh kopíruje většinové zahraniční úpravy a jednoznačně staví ministra spravedlnosti do nadřízeného postavení vůči nejvyššímu státnímu zástupci. Stejně jako v zahraničních úpravách je ale jeho pravomoc omezena tak, že nemůže zasahovat do jednotlivých živých kauz. Naproti tomu rozšiřuje pravomoc nejvyššího státního zástupce dovnitř soustavy tak, že ho zmocňuje k vydávání  všech podzákonných norem, jimiž se řídí vnitřní chod státního zastupitelství. Také mu poskytuje pravomoc jmenovat okresní státní zástupce. ´Tato ´úprava je vůči nejvyššímu státnímu zástupci přísnější než ministerská: musí se podrobit výběrovému řízení a jeho případné odvolání před vypršením funkčního období a kárné řízení proti němu se řídí stejnými pravidly, kterým podléhají všichni ostatní vedoucí státní zástupci. Nejvyšším odvolacím orgánem v případě jeho odvolání před vypršením mandátu má být Sněmovna jako orgán, nadřízený vládě.

Na tomto místě se jistě strhne pokřik, že tato právní úprava by ohrozila nezávislost státního zastupitelství. Doporučuji kritikům, aby se zamysleli nad tím, proč tuto starost nemají ve většině evropských zemí, v kterých je prokuratura nebo státní zastupitelství od pradávna podřízeno ministru spravedlnosti, nebo kde dokonce funkce ministra a generálního prokurátora splývají.

Přechod na třístupňovou soustavu se dotkne především Nejvyššího státního zastupitelství, kterému přibydou úkoly v dohledu nad krajskými státními zastupitelstvími. Podle ministerského návrhu ale nebude mít  Nejvyšší státní zastupitelství právo dohledu nad činností SSZ. Mimo to ministerský návrh počítá s možností, že státní zástupci NSZ budou v některých případech zastupovat obžalobu v odvolacím řízení u vrchních soudů nebo v řízení proti příslušníkům ozbrojených sborů a zpravodajských služeb. Alternativní návrh zákona ale přiznává NSZ právo a povinnost dohledu i nad SSZ. Opravňuje je také k dohledu nad dohledovou činnosti krajských státních zastupitelství. Nepřipouští použití státních zástupců NSZ k zastupování obžaloby u  vrchních soudů a preventivně zakazuje zřizování poboček NSZ. Chce tím předejít možnosti, že by se rušení vrchních státních zastupitelství zvrhlo v pouhé „přemalování cedulí na vratech“ a chce zachovat Nejvyšší státní zastupitelství jako orgán s výlučnou specializací na řízení k mimořádným opravným prostředkům. Nebezpečí omezení dosahu strukturálních změn v případě přijetí ministerského návrhu zákona skutečně existuje při nejmenším v případě VSZ v Praze, které by se pouze rozdělilo na dva úřady: SSZ a pobočku NSZ.

Krajských státních zastupitelství se zrušení vrchních státních zastupitelství dotkne tím, že na ně může přejít při nejmenším část zastupování obžaloby v odvolacím řízení u vrchních soudů. Podle ministerského návrhu bude obžalobu zastupovat v tomto případě buď krajské státní zastupitelství, které bylo činné na prvním stupni, nebo na jeho žádost NSZ. Podle alternativního návrhu přejde pravomoc zastupování obžaloby u vrchních soudů na krajská státní zastupitelství se sídlem shodným se sídlem vrchního soudu. Kromě toho budou v odvolacím řízení u vrchních soudů činní státní zástupci SSZ ve věcech jejich specializace.

Novinkou proti stávajícímu zákonu i proti tisku 1054/2013 je ustavení speciálního státního zastupitelství pro potírání závažné hospodářské a majetkové kriminality a korupčních trestních činů. Budou v něm působit dočasně přidělení státní zástupci. Je zde posun proti tisku 1054/2013, který počítal se zřízením protikorupčního úřadu uvnitř nejvyššího státního zastupitelství, jenž měl být umístěn v některém menším městě.  Ministerský návrh zákona určuje jako sídlo SSZ Prahu, jeho působnost jako celostátní. Nepřímo tím bude ovlivněno jeho personální obsazení. Návrh zákona určuje taxativně trestné činy, jimiž se bude SSZ zabývat, a stanoví jeho přednostní právo na přidělení určených věcí. Současně  dává SSZ právo, aby si atrahovalo věci, na nichž již začalo pracovat jiné státní zastupitelství, nebo naopak, aby předávalo věci jiným státním zastupitelstvím. SSZ bude dozorovat přípravné řízení u soudů, jež jsou příslušné podle trestního řádu, ale jeho příslušnost není dána u mimořádných opravných prostředků mimo žádostí o povolení obnovy procesu.

SSZ nebude podléhat dohledu NSZ.  V meziresortním připomínkovém řízení to narazilo na odpor, nicméně ministerstvo na tomto vymezení postavení trvá. Vidí v něm záruku absolutní nezávislosti na politických vlivech. Nezávislost na NSZ nebude ovšem absolutní, protože NSZ bude moci u SSZ provést kontrolu skončené věci, nejvyššímu státnímu zástupci zůstane zachováno právo rušit nezákonné rozhodnutí o zastavení trestního stíhání a řešit stížnosti na postup vedoucího státního zástupce. Přesto je nesporné, že kontrola činnosti SSZ bude velmi slabá a v rukou jeho vedoucího bude soustředěna obrovská moc s odpovídajícím  nebezpečím jejího zneužití. Vzniká samostatný útvar, podřízený přímo pánubohu, svou povahou blízký generální prokuratuře.

Alternativní návrh upravuje postavení SSZ poněkud odlišně. Především tento útvar podléhá dohledu NSZ. Možnost atrahovat věci nebo je postupovat jinam je podmíněna souhlasem NSZ. Není určeno sídlo úřadu, jeho určení je odsunuto na vydání jednacího řádu státního zastupitelství. Je určen soud, u něhož bude SSZ podávat obžaloby. Je stanoveno povinné začlenění odborníků z ekonomických profesí jako analytiků a konzultantů.

V „radikální“ verzi alternativního návrhu se počítá se zřízením SSZ II pro potírání trestné činnosti příslušníků ozbrojených sborů, zpravodajských služeb a Celní správy. Jeho vlastnosti jsou obdobné jako u výše uvedeného hospodářského SSZ.

Jistá odlišnost mezi ministerským a alternativním návrhem spočívá i v pojednání místní příslušnosti. Ministerský návrh zřejmě usiluje o vytvoření figury zákonného státního zástupce jako protějšku k zákonnému soudci, proto pojednává o příslušnosti státních zástupců, zatímco alternativní návrh se zabývá příslušností státních zastupitelství.

Značná odlišnost mezi oběma návrhy je v přístupu k pracovněprávní povaze postavení státního zástupce. Podle ministerského návrhu jsou státní zástupci v pracovním poměru, jsou přijímáni po výběrovém řízení a na návrh nejvyššího státního zástupce jmenováni ministrem na konkrétní působiště. Jejich činnost pak podléhá pravidelnému hodnocení nadřízeným, které se poprvé uskuteční za rok po nástupu do funkce a pak každé  tři roky. Tři po sobě jdoucí záporné výsledky  mohou být důvodem k přeložení na jiné působiště, které nemá povahu kárného opatření. Ustanovení o přeložení z důvodu špatných výsledků pracovního hodnocení vyvolalo četné námitky v připomínkovém řízení s tím, že místo přeložení by mělo dojít k propuštění.

Alternativní návrh zavádí pojem služebního poměru státního zástupce, protože přece jen povaha práce, nároky a omezení, jimž jsou státní zástupci vystaveni, je odlišuje od běžných zaměstnanců v pracovním poměru. Klade ale na státní zástupce vyšší nároky než ministerský návrh. Zvyšuje limitní věk státního zástupce na 30 let. Požaduje, aby uchazeč o přijetí do služby na státním zastupitelství složil způsobilostní zkoušku a teprve po ní se podrobil výběrovému řízení. Netýká se to čekatelů, kteří složili závěrečnou zkoušku, a držitelů justiční zkoušky. Noví státní zástupci mohou být přijímáni pouze na okresní státní zastupitelství. Vzestupu do vyšších pater se mohou domoci podle kariérního řádu. Pravidelné hodnocení se provádí každoročně. Není důvod, proč by pro hodnocení práce státních zástupců, kteří hluboce zasahují do lidských osudů, měla platit měkčí kritéria než ta, jimž se musí podřizovat úředníci podle zákona o státní službě.

Oba návrhy zákonů zavádějí výběrové řízení jako povinnou metodu výběru vedoucích státních zástupců. Stanoví kvalifikační předpoklady  včetně délky předchozí odborné praxe, délku funkčního období a pravidla odvolání před vypršením funkčního období. Alternativní návrh je přísnější: požaduje dosažení titulu JUDr., neumožňuje jmenování příslušníků represivních orgánů předlistopadového režimu do vedoucích funkcí na 2. a 3. stupni soustavy, ale uznává jako odbornou praxi také působení ve funkci soudce, výjimečně v jiném právnickém povolání.

Alternativní návrh nepřipouští opakované jmenování nejvyššího státního zástupce, vedoucího SSZ, krajských státních zástupců a jejich náměstků do stejných funkcí na stejném působišti. Po vypršení mandátu se ale mohou přihlásit do výběrového řízení u jiného státního zastupitelství.

Velmi odlišně se oba návrhy staví k odpovědnosti státních zástupců a vedoucích státních zástupců za výsledky výkonu služby. Ministerský návrh přejímá ustanovení o kárné odpovědnosti ze současného zákona v podstatě beze změn a předpokládá vedení kárného řízení podle speciálního zákona č.7/2002 Sb. o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a exekutorů. Vedle toho zachovává ustanovení o stížnostním řízení, u něhož není jasné, zda jde o stížnosti proti úřadu nebo jednotlivci, a kdy může být stížnost proti jednotlivci vyhodnocena jako podnět ke kárnému řízení. Významným znakem tohoto řešení je naprosto vágní definice kárného provinění, která umožňuje téměř o každé nepřístojnosti státního zástupce tvrdit, že jeho jednání je v souladu s etickým kodexem. Kárné řízení soudní je jednostupňové bez možnosti opravného prostředku. Chybí nástroj k vymáhání regresní spoluúčasti státních zástupců na odškodnění, vypláceném státem obětem justičních přehmatů.

Alternativní návrh upřesňuje definici kárného provinění uvedením příkladů jednání, jež má být hodnoceno jako závadové. Stanoví povinnost ministerstva spravedlnosti uvědomit státní zastupitelství o vyplacení odškodného v kauze, v které byli činní jeho státní zástupci, a povinnost vedoucího státního zástupce nechat přezkoumat zavinění v kárném řízení. Dále zavádí dvoustupňové kárné řízení před kárnými komisemi státního zastupitelství a ministerstva s možností přezkumu druhostupňového rozhodnutí soudem. Při projednávání  stížností se odlišuje stížnost proti úřadu od stížnosti proti jednotlivci, která se vždy projedná podle pravidel kárného řízení. Takto vymezená úprava odpovědnosti státních zástupců za výsledky jejich činnosti je sice zdánlivě tvrdší než kárné řízení dle ministerského návrhu, ale spravedlnost pro státní zástupce je v něm lépe zabezpečena a navíc se prohlubuje nezávislost státního zastupitelství, které se zbavuje zasahování moci soudní do řízení jeho personálních záležitostí.

V kárném řízení v pojetí dle alternativního návrhu hrají významnou roli poradní sbory, které mají povinnost vyslechnout obviněného státního zástupce a vyjádřit se k jeho věci. Jejich stanovisko není ale pro kárného žalobce a kárnou komisi závazné.

Tím se dostávám k dalšímu významnému rozdílu mezi oběma návrhy, a tím jsou ustanovení o poradních sborech. Poradní sbory jsou novinka, s kterou nejsou žádné zkušenosti. V podstatě se neví, k čemu by mohly být dobré. Ministerský návrh obsahuje ustanovení o zřízení jediného Poradního sboru pro celou soustavu státního zastupitelství, v němž jsou zastoupeni představitelé NSZ, všech krajských státních zastupitelství, SSZ a z obvodu každého krajského státního zastupitelství jeden představitel okresních státních zastupitelství. Náplň činnosti má dosti formální povahu.

Alternativní návrh zákona přiděluje poradním sborům významnou úlohu v  personálním řízení a počítá proto s jejich zřízením u NSZ, SSZ a krajských státních zastupitelství pro řešení problematiky, která se týká těchto útvarů, a Poradního sboru nejvyššího státního zástupce s působností pro celou soustavu.

Závažné rozdíly mezi oběma návrhy se týkají přechodu ze současného uspořádání na nové. Podle ministerského návrhu státní zástupci vrchních státních zastupitelství se v den nabytí účinnosti zákona stanou státními zástupci NSZ. Mohou pak být přeřazeni dále, ale maximálně na krajskou úroveň, ovšem při zachování platové třídy státního zástupce NSZ. Tento způsob nakládání se státními zástupci VSZ působí dojmem úplatku za upuštění od odporu proti reformě. Povede ke zvýšení mzdových nákladů proti současnému stavu. Podle alternativního návrhu přejdou státní zástupci VSZ na určená krajská státní zastupitelství, odkud budou přeřazeni na definitivní působiště, případně i na okresní státní zastupitelství. Platové zařazení státního zástupce VSZ jim ale zůstane zachováno.

Ministerský návrh dále počítá s tím, že nejvyššímu státnímu zástupci, který bude v den nabytí účinnosti zákona ve funkci, začne běžet sedmileté funkční období. Bude-li to Pavel Zeman, bude mít tímto způsobem zajištěno třináctileté setrvání ve funkci, při bezzubosti kárného soudu prakticky bez rizika odvolání. Má to povahu porušení zákazu jmenování nejvyššího státního zástupce na dvě funkční období po sobě. Podle alternativního návrhu skončí funkční období nejvyššího státního zástupce za rok od účinnosti zákona, ale bude se moci přihlásit do výběrového řízení na svou funkci.

Podle ministerského návrhu skončí funkční období všech  krajských  státních zástupců za rok od nabytí účinnosti zákona a okresní státní zástupci odejdou v pěti etapách podle délky svého působení ve funkci. Podle alternativního zákona krajští a okresní státní zástupci, kteří byli jmenováni před r.2012, odejdou nejpozději během tří let ve dvou etapách podle délky svého působení ve funkci, jmenovaní v r.2012 a později skončí za sedm let od jmenování. Všem vedoucím státním zástupcům, kteří takto ukončili působení ve funkci, zůstane zachováno postavení řadového státního zástupce a budou mít právo ucházet se ve výběrovém řízení o funkci u jiného než svého státního zastupitelství.

Zamyslím-li se po seznámení s připomínkami z meziresortního připomínkového řízení nad šancemi obou předložených  návrhů na schválení Sněmovnou, nevidím je růžově. Oba návrhy vyžadují dopracování, odstranění formálních legislativně technických vad. Alternativní návrh nemá naději na přijetí vůbec, i kdyby prošel úpravou, protože pro klíčové politiky je nepřestavitelné, že by výrobek amatéra mohl zvítězit nad dílem zástupu dobře placených úředníků. Ani ministerský návrh ale nebude mít na růžích ustláno, protože v připomínkovém řízení proti němu bylo vzneseno mnoho věcných výhrad, vedle četných výtek legislativně technického rázu. Ministerstvo není v jejich řešení příliš vstřícné. Zvlášť nepříjemná je opozice podvýboru pro justici a soudní samosprávu Poslanecké sněmovny, v němž působí jako předsedkyně bývalá ministryně Helena Válková a jako místopředsedkyně bývalá nejvyšší státní zástupkyně a ministryně spravedlnosti Marie Benešová, které jsou zásadními odpůrkyněmi návrhu a mají u poslanců značnou autoritu. Ovšem do podzimu může dojít k vývoji v myšlení vlivných osob a vše může být nakonec jinak.

Přijetí nového zákona o státním zastupitelství – ať již vládního nebo poslaneckého – si vynutí úpravy některých navazujících zákonů. V této souvislosti na pana ministra Pelikána tvrdě útočí někteří soudci i jiní kritici kvůli jeho záměru připustit ´úpravou zákona o soudech a soudcích obnovení běhu promlčecí lhůty v kárném řízení u věcí, v nichž došlo k vyplacení odškodnění. Obnovená promlčecí lhůta by umožnila kárné stíhání státních zástupců, kteří byli činní v trestním řízení, v němž došlo ke škodám na úkor občanů. Lze počítat s tím, že ministerstvo se bude snažit prosadit také účast soudců na regresních náhradách. To se samozřejmě ohroženým komunitám nelíbí. Naproti tomu spolku Šalamoun je toto snažení pana ministra sympatické.

Tímto jsem dospěl ke konci vyčerpávajícího výkladu. Vynechal jsem řadu podrobností, protože jsme omezeni časem. Můžeme se k nim v případě potřeby vrátit v diskusi. Děkuji za trpělivost, s kterou jste mě vyslechli.