KYVADLOVÝ VÝVOJ ZÁKONA II. : DRÁŽDIVÉ SLOVO „JUSTIČNÍ“

Kritici ministerského návrhu zákona o státním zastupitelství poukazují na to, že nese příznaky zasahování státních zástupců do jeho znění ve prospěch jejich stavovských zájmů. Redakce Práva to zdůraznila tím, že rozhovor s Helenou Válkovou z 11. dubna 2015 v Právu opatřila nadpisem „Pelikán žalobcům ustoupil ve všem“. 

O oprávněnosti kritiky svědčí hned §1 zákona, který označuje státní zastupitelství za  soustavu justičních orgánů. Návrh tím vybočuje z rámce ústavního vymezení dělby  moci ve státě, neboť justičními  orgány jsou soudy, zatímco státní zastupitelství je součástí moci výkonné. To slovo „justiční“ je stopou  usilovné snahy státních zástupců vymanit se z područí ministerstva spravedlnosti a získat nezávislost srovnatelnou se soudcovskou. Ostatně představa, s kterou šli státní zástupci na začátku do vyjednávání s ministerstvem, obsahovala i požadavek na změnu Ústavy, kterou se jim mělo dostat postavení čtvrtého sloupu státní moci.

Prosazení jejich představ by nejspíš účastníkům trestního řízení neprospělo. Předsoudní fáze trestního řízení je neveřejná, proto je obrana účastníků proti případné svévoli policie a státních zástupců již dnes velmi obtížná. Zvýšení nezávislosti státního zastupitelství by sotva vedlo ke zlepšení stavu. Právní úprava musí sledovat nejen vytváření podmínek pro vysokou efektivitu řízení úřadu, ale také musí dbát o ochranu občanů před zneužitím moci v řízení za zavřenými dveřmi.

Bojovníci za prohloubení nezávislosti státního zastupitelství dosud ale nevysvětlili, co, nebo kdo a jakými prostředky ohrožuje nezávislost státního zastupitelství. Kdyby k jejímu prohloubení přece jen došlo, nedovedu si představit, co by se mohlo ve státě dít, když současné státní zastupitelství, patrně dle pocitů žalobců nedosti nezávislé, dokáže smést vládu, opakovaně drží obviněné ve vazbě, ač to  z hlediska potřeb vyšetřování není nutné,   a předvádí i jiné bolestivé kousky. Zdá se ale, že za mantrou o nutnosti větší nezávislosti státního zastupitelství se skrývá pouze snaha o vynucení neodvolatelnosti nejvyššího státního zástupce, jehož dosud může vláda odvolat bez udání důvodů.

Mediální a politický tlak na upevnění nezávislosti státního zastupitelství vedl předkladatele návrhu zákona k zachování neurčitého postavení nejvyššího státního zástupce vůči ministrovi spravedlnosti. V případě přijetí zákona se budeme lišit od naprosté většiny evropských zemí, v nichž nejvyšší státní zástupce či generální prokurátor jsou přímými podřízenými ministra, jehož pravomoc vůči nim je ovšem zákonem přísně vymezena. 

Kontrapunktem k usilování státních zástupců o nezávislé postavení jsou stále hlasitěji se ozývající požadavky  veřejnosti - zejména laické, ale i odborné – po větším tlaku na odpovědnost žalobců za neoprávněné zásahy do práv stran řízení a na vynucení jejich účastenství  na úhradě škod, způsobených jejich nesprávným postupem. Motivem  jsou opakující se zprávy o rušení některých rozhodnutí státních zástupců Ústavním soudem pro nezákonnost a  stále se zvyšující výdaje státu na odškodnění obětí justičních přehmatů. Předloha zákona ale v tomto ohledu nepřináší žádný pokrok proti stávající právní úpravě. Ponechává v platnosti neurčité vymezení pojmu „kárné provinění“, které v praxi umožňuje vedoucím státním zástupcům odbýt stěžovatele tvrzením, že napadené jednání nemá znaky kárného provinění ani kázeňského přestupku. Soustava trestů za kárné provinění zůstává na současné úrovni. Kárné řízení má nadále probíhat podle platného znění zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a exekutorů, které stojí na principu, že řízení se zahajuje na návrh kárného žalobce, jimž může být kterýkoli vedoucí státní zástupce, jenž je vůči provinilci v nadřízeném postavení a má ze zákona kárnou pravomoc.

Tvůrci zákona tak ponechali v platnosti současnou neuspokojivou úpravu kárného řízení, jejímiž prvky vedle zmíněné vágní definice kárného provinění jsou kární žalobci, kteří pokud možno nežalují a jednostupňový kárný soud, který se občas snaží ublížit co nejméně, ale když přece jen ublíží, nelze se proti jeho rozhodnutí odvolat. Zákon nevytváří žádnou spojnici mezi kárným řízením a  řízením o odškodnění za nepřiměřenou délku řízení nebo nesprávný úřední postup. Podmínkou pro vymáhání regresní účasti na vyplaceném odškodném je odsouzení kárným senátem. Zákon ale neukládá povinnost vést kárné řízení s původcem škody, pokud se vůbec o ní rozhodne včas, dokud nevypršela promlčecí lhůta kárného provinění. Nemůžeme si tedy dělat naději, že v případě přijetí ministerského  návrhu zákona budou státní zástupci více tlačeni k odpovědnému chování než dosud.

„Lidová poslanecká tvořivost“  tvůrců poslaneckého návrhu zákona se při vymezení poslání státního zastupitelství držela pevně při zemi. Nehnala se za módním prohlubováním nezávislosti státních zástupců, protože i současnou právní úpravou je dostatečně zabezpečena. Tvůrci návrhu se spíše snažili přiblížit naši úpravu převažujícím evropským zvyklostem. Podle tohoto návrhu zákona je státní zastupitelství výkonným orgánem vlády k zajištění její trestní politiky. Je především  odpovědné za dodržování zákonnosti v přípravném řízení trestním a za zastupování  veřejného zájmu v trestním řízení soudním. Nejvyšší státní zástupce je podřízeným ministra spravedlnosti v rozsahu vymezeném zákonem.

Žádný jiný  návrh, jenž se v posledních letech objevil, nevěnoval pozornost významné úloze státního zastupitelství v předsoudní fázi trestního řízení. Pro „konzumenty“ služeb státního zastupitelství je ovšem nesmírně důležitá a zasluhuje „zviditelnění“. Státní zastupitelství v ní jedná neveřejně a má obrovskou moc, neboť dozoruje činnost policie a jiných ozbrojených sborů při vyšetřování. Většina justičních přehmatů má původ právě zde, za zavřenými dveřmi policejních služeben a státního zastupitelství.

Odborníci budou asi namítat, že dozor nad přípravným řízením je organickou součástí zastupování veřejné žaloby. Přesto má uvedená zmínka v poslaneckém návrhu své opodstatnění: podtrhuje význam neveřejné části řízení, jehož povaha klade vysoké nároky na úroveň řízení soustavy a tím si vynucuje strukturální reformu státního zastupitelství. Ostatně významná část úkonů státního zastupitelství se vůbec před soud nedostane, čili není vystavena kontrole veřejností.

Vysloveně nevlídný je poslanecký návrh vůči státním zástupcům v přístupu k vynucování odpovědnosti za jejich práci. Přizpůsobil se řešení kárného řízení zákonem o státní službě a některými zahraničními úpravami. Upřesnil definici kárného provinění uvedením příkladů jednání, jež má být hodnoceno jako závadné. Jednostupňový kárný soud nahrazuje dvoustupňovým řízením před kárnými komisemi s možností napadení pravomocného rozhodnutí u soudu. Stanoví povinnost zahájit kárné řízení vždy, když ministerstvo spravedlnosti vysloví podezření o zavinění škody, za kterou bylo vyplaceno odškodnění. Pokud by snad došlo k přijetí tohoto  návrhu zákona (což nelze očekávat), kárné řízení se státními zástupci by se zahajovalo častěji, některým by hrozilo, že by museli přispět na odškodnění obětí jejich selhání, ale v dvoustupňovém řízení s možností soudního přezkumu rozhodnutí z kárného řízení by jejich nárok na spravedlivý proces byl lépe zabezpečen než dosud.

V každém případě ministerský či spíše „státnězástupcovský“ návrh zákona je v tomto ohledu nevyvážený. Skutečně obsahuje některá ustanovení, která proti současnému stavu byť nepodstatným způsobem, ale přece jen upevňuje existenční jistoty vedoucích státních zástupců. Nevyvažuje to ale zavedením nových opatření, která by nutila státní zástupce přistupovat k práci s větší odpovědností než dosud.